Из местного бюджета могут также финансироваться инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями (ст. 80 БК), при этом у муниципального образования возникает право собственности на эквивалентную инвестициям часть уставных капиталов таких организаций. Следует отметить, что предусмотренное в указанной статье правило, согласно которому созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления муниципальным имуществом, на наш взгляд, не соответствует нормам гражданского законодательства. При внесении инвестиций в уставный капитал коммерческих организаций у муниципалитетов должно возникать право на часть уставного капитала (например, в акционерном обществе выраженную в соответствующем количестве акций, если внесенные средства выступают в качестве оплаты этой части), но в силу принципов деятельности коммерческих организаций оплата уставного капитала не влечет возникновения права муниципальной собственности на часть имущества, создаваемого организацией, и, соответственно, право на управление этой частью, поскольку оно означало бы ограничение прав организации, как собственника. Совершенно неясным в этом смысле является также упоминание в БК РФ об оформлении договора об участии публичных образований в собственности субъекта инвестиций. Обладая частью уставного капитала, муниципалитет вправе влиять на управление всеми объектами собственности организации лишь через систему существующих в ней органов управления, имея в них своих представителей. В связи с указанным противоречием реализация данной нормы на практике вызывает известные сложности, поскольку внесение бюджетных инвестиций по БК РФ предполагает не только возникновение права на часть уставного капитала, но и права собственности на созданные на указанные средства объекты, что противоречит гражданскому законодательству. Мы полагаем, что поскольку деятельность коммерческих организаций, в том числе по приобретению ими права собственности, созданию органов управления, является предметом регулирования гражданского законодательства, именно оно имеет преимущественное право в правовой оценке указанной ситуации.
В расходной части бюджетов всех уровней, в том числе муниципального, предусматривается создание резервного фонда органов местного самоуправления. БК РФ запрещает создание этого фонда и его расходование представительными органами, средства фонда направляются исполнительным органом на непредвиденные расходы (в случае аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций).
При выявлении нецелевого расходования бюджетных средств финансовый орган местного самоуправления вправе произвести блокировку дальнейших расходов конкретного субъекта, допустившего нарушение. Более того, если ранее сплошь и рядом из местных бюджетов финансировались расходы на реализацию государственных полномочий, не переданных в надлежащем порядке (то есть без передачи соответствующих финансовых средств государством), то в настоящее время ФЗ об общих принципах 2003г. установил запрет на осуществление расходов местных бюджетов на финансирование государственных полномочий, за исключением случаев, установленных законом. К таким случаям может относиться только передача в установленном законом порядке государственных полномочий на местный уровень с соответствующей передачей финансовых ресурсов.
Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работы и услуги на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляется в рамках муниципального заказа по муниципальному контракту — договору, заключаемому органом местного самоуправления, бюджетным учреждением в целях обеспечения муниципальных нужд. Муниципальный заказ размещается, как правило, на конкурсной основе, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Закупки в рамках муниципального заказа учитываются в реестрах закупок. ФЗ об общих принципах 2003г. ввел также правило об обязательном ведении органами местного самоуправления реестров расходных обязательств в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.
Доходы местного бюджета
Бюджетным кодексом РФ установлены два критерия разделения доходов бюджетов на виды: по источнику поступления средстн в бюджеты доходы делятся на налоговые и неналоговые, по срокам закрепления соответствующих доходных источников — на собственные и регулирующие (под собственными имеются в виду доходы, закрепленные на постоянной основе, к регулирующим относятся налоговые платежи, ежегодно поступающие в нижестоящие бюджеты в соответствии с установленными нормативами отчислений либо закрепленные за ними на долговременной основе).
В состав неналоговых доходов местных бюджетов включаются (ст. 60 БК РФ):
— доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
— доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;
— ассигнования на финансирование переданных муниципалитетам государственных полномочий, реализацию законов, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых государственными органами;
— другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в соответствии с законодательством.
Доходы от использования муниципального имущества образуются, как правило, за счет платы за его аренду, дивидендов по находящимся в муниципальной собственности акциям или долям участия в коммерческих организациях, отчислений от прибыли муниципальных предприятий, доходов от доверительного управления и других сделок с муниципальным имуществом, других источников. Средства от приватизации объектов муниципальной собственности также в полном объеме поступают в местный бюджет.
Как видим, законодатель также относит к доходам бюджета средства, заработанные муниципальным учреждением в результате разрешенной ему предпринимательской деятельности. Эти средства должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов учреждения и отражаться в доходах соответствующего бюджета, что не совсем, на наш взгляд, соответствует правилам, установленным ГК РФ в ст. 298, согласно которой указанные доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Учет таких доходов в бюджете и смете доходов и расходов учреждения не позволяет реализовать норму ГК о самостоятельном расходовании заработанных средств, поскольку принципы бюджетного финансирования допускают расходование учтенных в бюджете средств лишь в жестких, установленных этим бюджетом, рамках.
К неналоговым доходам местных бюджетов законодатель относит также финансовую помощь от других бюджетов, безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, а также штрафы, подлежащие зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ. Следует отметить, что в силу этой оговорки значительное число штрафов не попадают в местные бюджеты, поскольку специальное законодательство, их регулирующее, предусматривает прямое исчисление штрафов, как правило, в государственные бюджеты.
Нередко подобная норма предусматривается в законах о бюджетах государственного уровня. Новый закон об общих принципах предусматривает иной подход к решению данного вопроса: в соответствии со ст. 55, регулирующей доходы местных бюджетов, в них зачисляются штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Данная норма в совокупности с нормами БК РФ позволяет прийти к выводу о том, что указанные в ней штрафы, безусловно, зачисляются в местные бюджеты, тогда как штрафы, установленные государственными органами, поступают в местные бюджеты, если иное не установлено законодательством. Например, недавно принятыми изменениями в Федеральный закон «О пожарной безопасности» предусмотрено перечисление 50% штрафов за нарушение правил пожарной безопасности в местные бюджеты по месту нахождения органа, принявшего решение о наложении штрафа (ФЗ «О внесении изменения в статью 38 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 10 мая 2004 года № 38-ФЗ).
Несмотря на провозглашенный законодателем принцип компенсации местному самоуправлению средств на выполнение государственных полномочий и решений государственных органов, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов, до сих пор его реализация на практике остается острейшей проблемой, что зачастую служит усилению социальной напряженности на местах и возникновению конфликтных ситуаций между субъектами бюджетных отношений. Примером подобного конфликта может служить проблема обеспечения льгот, установленных федеральными законами для инвалидов, ветеранов, военнослужащих и иных льготных категорий граждан. Практически повсеместно средства, необходимые для предоставления указанных льгот, в местные бюджеты не передавались, что привело к невозможности исполнения в полной мере установленных законом социальных гарантий. Во многих регионах органы местного самоуправления предпринимали попытки в судебном порядке разрешить данную проблему, обращаясь с исками о взыскании с государства средств, выделенных из местных бюджетов на реализацию государственных полномочий и государственных гарантий, не профинансированных надлежащим образом. В частности, значительные ресурсы местных бюджетов отвлекались на финансирование предоставленных федеральными законами жилищных субсидий, льгот в оплате коммунальных услуг, лекарственных средств, льготного проезда на общественном транспорте, который, как правило, является муниципальным, предусмотренные государством социальные выплаты (например, пособия на детей и т.п.). Однако прежнее законодательство практически не предоставляло возможности судебной защиты в таких спорах, так как не относило межбюджетные отношения к подведомственности судов. Более того, по правилам прежнего АПК РФ муниципальные образования не были включены в перечень субъектов спора между публичными образованиями. ФЗ об общих принципах 1995г., предусматривая обязанность государства компенсировать органам местного самоуправления необходимые средства одновременно с передачей государственных полномочий, вместе с тем не предусматривал необходимого механизма такой компенсации и порядка разрешения споров.
Такой механизм появился с принятием нового ФЗ об общих принципах 2003г., в котором порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена Глава 4. Законом установлена обязанность государственных органов при передаче своих полномочий финансировать их путем выделения местным бюджетам субвенций, рассчитываемых в соответствии с методикой, определяемой в законе о передаче соответствующих полномочий. Закреплено правило, по которому передача полномочий производится лишь при условии предоставления субвенций (ст. 19 ФЗ 2003г.). Правила расчета таких субвенций изложены в ст. 63 ФЗ 2003г. Более того, органы местного самоуправления получили право отказаться от исполнения переданных государственных полномочий в случае признания судом закона об их передаче не соответствующим установленным требованиям, в том числе по финансовым обязательствам.
