На практике нередко происходит, что при согласовании проекты не воспринимаются государственными органами (организациями) цельно и в совокупности всех их правовых положений, а рассматриваются этими органами отдельными фрагментами и эпизодами, прикрываясь ширмой ”проект рассмотрен в пределах компетенции“. В итоге проекты вносятся в Правительство согласованными со всеми заинтересованными государственными органами (организациями) без замечаний и предложений, а при их дальнейшем изучении обнаруживаются внутренние несогласованности и противоречия, а порой выясняется, что разработчиками проекта акта его положениям придавалось иное значение по сравнению с тем, которое будет в конечном итоге восприниматься правоприменителями.
С учетом требований Президента Республики Беларусь об усилении дисциплины и улучшении качественного уровня работы Правительства в принятом Советом Министров Республики Беларусь постановлении от 31 декабря 2004 г. № 1708 ”О некоторых вопросах деятельности Правительства Республики Беларусь“ [30] акцентировано внимание на персональной ответственности руководителей республиканских органов государственного управления за качество подготавливаемых ими проектов правовых актов. В частности, установлено, что указанные руководители:
обязаны вносить на рассмотрение Правительства документы, не требующие доработки, в сроки, определенные Премьер-министром или его заместителями;
несут персональную ответственность за своевременность и качество представления в Правительство проектов правовых актов, подготавливаемых во исполнение решений Главы государства, Правительства, его Президиума, Премьер-министра и его заместителей;
проводят совещания, в том числе согласительные, для организации оперативной и качественной подготовки проектов правовых актов (с привлечением минимального круга руководителей (специалистов) и продолжительностью до одного часа);
при разработке, в том числе согласовании, и представлении в Правительство проектов правовых актов должны использовать информационные системы и сети, подготовленные для обращения электронных документов.
При этом указанным постановлением на заместителей Премьер-министра возложены обязанности по обеспечению соответствия и согласованности решений в виде поручений и указаний республиканским органам государственного управления, подчиненным Правительству, ранее данным поручениям и указаниям по аналогичным вопросам, а также по обеспечению своевременного представления проектов правовых актов в Администрацию Президента Республики Беларусь.
В последнее время на уровне Правительства широко практикуется использование мер дисциплинарной ответственности к руководителям республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, не обеспечившим надлежащего уровня подготавливаемых правовых актов, что, безусловно, имеет положительный превентивный эффект в целом для организации нормотворческой деятельности в республике. Так, например, первому заместителю Министра образования постановлением Правительства от 10 октября 2005 г. № 1115 [31] объявлен выговор за недостаточную проработку новой редакции Закона ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О научной деятельности“, подписанного Президентом Республики Беларусь 17 октября 2005 г.
Регламентом Совета Министров Республики Беларусь [28] в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, с 2002 г. определен единый государственный орган, обеспечивающий скоординированность нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству). Это Минюст, на который возложена ответственность за соответствие вносимых в Правительство проектов правовых актов законодательству Республики Беларусь и требованиям нормотворческой техники.
Возложение на Минюст такой ответственности означает как необходимость постоянного повышения уровня даваемых им юридических заключений, так и более эффективное его влияние на качество нормотворческой работы, взаимодействие с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами в части качественной подготовки проектов нормативных правовых актов.
В соответствии с положением о Минюсте, утвержденным постановлением Правительства от 31 октября 2001 г. № 1605 [29], Минюсту предоставлены довольно широкие полномочия в сфере организации нормотворческого процесса в системе Правительства. В частности, на Минюст возложены следующие функции:
обобщение практики применения законодательства, разработка предложений по совершенствованию законодательства и внесение их в Правительство, а по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, – непосредственно Президенту Республики Беларусь (в настоящее время таких случаев законодательными актами не предусмотрено);
подготовка по поручению Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Правительства и по собственной инициативе проектов правовых актов, организация разработки проектов международных договоров, проведение в установленном порядке экспертизы нормативных правовых актов (их проектов);
проверка состояния нормотворческой деятельности в Национальном банке, министерствах, других республиканских органах государственного управления, областных (Минском городском) Советах депутатов и исполнительных комитетах, направление в данные государственные органы обязательных для исполнения представлений об устранении нарушений установленного порядка подготовки, принятия, учета, систематизации и правовой экспертизы правовых актов. При этом Минюсту предоставлено право внесения в Правительство предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц республиканских органов государственного управления, не выполняющих вышеуказанные представления, и предложений об отмене в установленном порядке нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, приостановлении решений местных Советов депутатов, которые не соответствуют законодательству;
проведение мероприятий по повышению квалификации работников юридических служб государственных органов (организаций), содействие информационно-правовому обеспечению их деятельности.
Минюст возглавляет назначаемый и освобождаемый от должности Главой государства Министр, который имеет четырех заместителей, в том числе одного первого, назначаемых Правительством с согласия Президента Республики Беларусь.
В Минюсте для реализации его нормотворческой функции действует 4 самостоятельных структурных подразделения – в сфере экономики и экологии; в сфере государственного строительства; правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления; правового обеспечения внешних связей. Документы, рассматриваемые этими управлениями, составляют около трех четвертей от общего количества документооборота Минюста.
В 2005 г. нормотворческими подразделениями Минюста в сфере экономики, экологии и государственного строительства разработано 73 проекта нормативных правовых актов, проведено 5734 юридических экспертиз проектов, в том числе законов – 358, указов – 1584, декретов – 187, постановлений Правительства – 2661, возвращено проектов, поступивших в Минюст в нарушение Регламента Совета Министров (без согласования с заинтересованными) – 273 проекта [45].
В настоящее время для Минюста является актуальной проблема возложения отдельными поручениями Правительства на Минюст несвойственных ему функций, что дополнительно повышает нагрузку на его работников. Это обусловлено ошибочной тактикой должностных лиц Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, полагающих, что Минюстом может быть обеспечена качественная подготовка проектов правовых актов абсолютно во всех сферах общественных отношений. Так, например, Минюстом в 2005 г. подготовлены проекты Указов ”О мерах по упорядочению учета и сокращению пустующих домов и иных неиспользуемых капитальных строений (зданий, сооружений) в сельской местности“, ”О некоторых мерах по сокращению незавершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач“, в то время как государственными органами, определяющими государственную политику в затрагиваемых проектами сферах, являются Министерство архитектуры и строительства и Государственный комитет по имуществу.
При этом нередки случаи, когда Аппаратом Совета Министров Республики Беларусь поручается Минюсту, а также другим министерствам самостоятельно согласовывать проекты подготавливаемых нормативных правовых актов с Администрацией Президента Республики Беларусь, в компетенцию которой входит рассмотрение проектов, представленных на рассмотрение Главы государства, а не предварительных вариантов проектов, еще не внесенных даже в Правительство. Безусловно, такие проекты оставляются без рассмотрения и подлежат возврату Администрацией Президента Республики Беларусь внесшему их министерству для внесения в установленном порядке. Такая же ситуация складывается и с проектами, направляемыми на согласование министерствами в Комитет государственного контроля (остальными государственными органами, подчиненными Президенту Республики Беларусь, данные проекты, как правило, согласовываются).
В целом анализ проектов нормативных правовых актов, представляемых на согласование с Минюстом, показывает, что большинство проектов готовится государственными органами (организациями) на низком профессиональном уровне и нуждается в доработке. Доработка касается как существа проекта, так и необходимости внесения правок редакционного характера, касающихся структуры проекта, применяемой терминологии, правил законодательной техники. Случаи представления в Минюст проектов, по которым замечаний и предложений нет, единичны. Так, среди поступающих на экспертизу в Минюст проектов нормативных правовых актов около половины подготовлены со значительными нарушениями действующего законодательства, в том числе касающимися несоответствия Конституции Республики Беларусь.
Мобильность и качество принятия управленческих решений, влияющих на стабильность как социальной сферы, так и экономические преобразования, зачастую зависит от того, насколько профессионально республиканские органы государственного управления и местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют правовое сопровождение этих процессов. В связи с этим необходимо остановиться на роли и значении обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, возложенной на Минюст Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 ”О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь“ [14] и Законом о НПА [7]. Являясь частью системы юридической экспертизы нормативных правовых актов, экспертиза ведомственных актов имеет свои особенности, поскольку проводится не на стадии подготовки проектов, а в тот период, когда они уже утверждены и подготовлены к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (не являются проектами, но и не введены в действие).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
