подготовка проекта концепции Государственной программы развития национального законодательства.
1.2. Система нормотворческих органов Республики Беларусь
В соответствии с Законом о НПА [7] и Правилами подготовки проектов [21] к нормотворческим органам относятся государственные органы (организации) и должностные лица, осуществляющие принятие нормативных правовых актов.
Поскольку принятие нормативных правовых актов практически всегда создает правовые и иные последствия, в том числе оказывающие непосредственное влияние на процесс государственного управления, указанными законодательными актами определен исчерпывающий перечень нормотворческих органов. Это Президент Республики Беларусь, палаты Парламента, Правительство, Конституционный, Верховный и Высший Хозяйственный суды, Генеральный прокурор, Национальный банк, Национальная академия наук Беларуси, министерства, иные республиканские органы государственного управления (в том числе Управление делами Президента Республики Беларусь и Высшая аттестационная комиссия), местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы.
Ранее, в период существования СССР, применялась практика подготовки и принятия нормативных правовых актов общественными организациями, специально уполномоченными на то государством (ВЦСПС, Центросоюз). Подобная практика привела к неоправданному доминированию в сфере законодательного регулирования подзаконных правовых актов, зачастую являющихся незавершенными и юридически безграмотными, поэтому не применяется в Республике Беларусь.
В настоящее время в системе государственного управления и нормотворческого процесса законодательно установлена следующая практика принятия (издания) (далее – принятие) нормативных правовых актов:
Президентом Республики Беларусь принимаются декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;
палатами Национального собрания Республики Беларусь (далее – Национальное собрание) – законы Республики Беларусь и постановления названных палат;
Правительством – постановления Совета Министров Республики Беларусь;
Конституционным Судом – заключения указанного суда, Верховным и Высшим Хозяйственным судами – постановления пленумов Верховного и Высшего Хозяйственного судов;
Генеральным прокурором – приказы Генерального прокурора;
Национальным банком, Национальной академией наук Беларуси – их постановления;
министерствами, иными республиканскими органами государственного управления – постановления и приказы этих органов;
местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами – решения названных органов.
Другие организации и должностные лица могут быть наделены полномочиями на принятие нормативных правовых актов только в соответствии с законодательными актами (законами, декретами, указами Президента Республики Беларусь). Так, Указом Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2000 г. № 639 ”Вопросы Государственного центра безопасности информации при Президенте Республики Беларусь“ [18] право принятия нормативных правовых актов в сфере технической защиты информации предоставлено на постоянной основе Государственному центру безопасности информации при Президенте Республики Беларусь (на практике таких нормативных правовых актов принято незначительное количество).
Также имеют случаи уполномачивания законодательными актами Республики Беларусь государственных организаций, не являющихся нормотворческими органами, на разовое принятие нормативных правовых актов (например, Указом Президента Республики Беларусь от 19 февраля 1999 г. № 100 ”О порядке и условиях проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств“ [16] Белорусскому бюро по транспортному страхованию предоставлено право утверждения правил определения размера вреда, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия).
Администрации Президента Республики Беларусь и Центризбиркому не предоставлено на уровне законодательных актов право принятия нормативных правовых актов, но по сути данные государственные органы принимают такие акты (например, Администрация Президента Республики Беларусь – в сфере деятельности подведомственных организаций, а Центризбирком – по вопросам предвыборной агитации, организации голосования). В связи с этим представляется целесообразным законодательно предоставить право Администрации Президента Республики Беларусь и Центризбиркому в пределах своей компетенции принимать правовые акты, имеющие нормативное значение.
Все другие государственные органы (организации), а также структурные подразделения государственных органов (организаций) имеют право на принятие исключительно ненормативных правовых актов, т.е. актов, принимаемых с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанных на иное однократное применение. К таким органам (организациям), в частности, относятся государственные организации, подчиненные Правительству (за исключением государственных органов), Комитет государственного контроля, Государственный секретариат Совета Безопасности, НЦЗД, Национальная государственная телерадиокомпания, органы прокуратуры (кроме республиканской прокуратуры), суды (кроме высших судов), органы нотариата, записи актов гражданского состояния, банки (кроме Национального банка), государственные концерны. Принятие этими органами (организациями) нормативных правовых актов является незаконным.
Вместе с тем, нередки случаи, когда вместо компетентных органов, проводящих государственную политику и осуществляющих регулирование и управление в определенной сфере деятельности (реализующих функцию государственного регулирования), проблемные вопросы государственного значения решаются другими, неуполномоченными органами. Также иногда уполномоченные государственные органы принимают нормативные правовые акты совместно с государственными организациями, не уполномоченными на осуществление нормотворческих функций. В качестве примеров можно привести такие действующие решения как приказ Белорусского бюро по транспортному страхованию от 12 октября 2000 г. № 27-од [39], утвердивший Инструкцию о порядке проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств; санитарные правила, постоянно принимаемые постановлениями Главного государственного санитарного врача Республики Беларусь; ряд актов Белорусской железной дороги, Республиканского центра по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения.
Естественно, принимаемые этими организациями решения не направляются на обязательную правовую экспертизу в Министерство юстиции (далее – Минюст) и в максимальной степени будут направлены на толкование законодательных актов и лоббирование внутриведомственных интересов соответствующих организаций. Данные правовые акты фактически действуют и зачастую не отменяются вышестоящими организациями и органами прокуратуры.
Указанная проблема обусловлена прежде всего тем, что отношения в сфере подготовки ненормативных правовых актов в настоящее время законодательно не регламентированы. Отсутствие правовой базы для подготовки таких актов является уже устоявшимся правилом, поскольку законодательное значение всегда придавалась работе над ядром массива правовых актов – нормативными правовыми актами.
1.3. Основные стадии нормотворческого процесса
Нормотворческий процесс осуществляется с соблюдением установленной процедуры, включающей следующие основные стадии: планирование нормотворческой деятельности; подготовку проекта; согласование и проведение экспертиз проекта; внесение проекта в нормотворческий орган для его принятия; принятие нормативного правового акта.
Централизованное государственное планирование – первая стадия нормотворческого процесса, являющаяся высокотехнологичной и наукоемкой деятельностью. Текущее планирование выражается в разработке планов подготовки проектов нормативных правовых актов, ежегодно утверждаемых указами Президента, а перспективное – в подготовке государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов, принимаемых не менее чем на 5 лет.
Государственные программы и ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов подготавливаются на основе предложений субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных государственных органов, научных организаций, общественных объединений, а также граждан. Разработка государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов и ежегодных планов подготовки законопроектов осуществляется НЦЗД, а их утверждение (одобрение) – Президентом Республики Беларусь. Нормотворческие органы на основе государственных программ и ежегодных планов подготовки законопроектов могут разрабатывать и утверждать по согласованию с НЦЗД свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.
Нормотворческое планирование, а не экстренное принятие правовых актов позволяет принимать в конечном итоге качественные и основательно продуманные правовые акты, поскольку на стадии планирования утверждаются основные концептуальные подходы к регулированию соответствующей сферы общественных отношений. Это позволяет более основательно, а не в спешке отработать возможные механизмы реализации принимаемых правовых актов, просчитать их правовые, политические, социально-экономические и иные последствия и при необходимости отказаться от принятия непродуманных правовых актов. При этом планирование нормотворческого процесса вовсе не исключает возможности принятия при необходимости правовых актов в оперативном порядке без включения их в государственные программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.
Практика разработки ежегодных планов подготовки законопроектов уже в значительной степени сформировалась: начиная с 1998 г. принято 9 таких планов. С 2005 г. в названных ежегодных планах предусматривается не только разработка проектов законов, но и подготовка подробных концепций проектов законов, регулирующих принципиально новые для законов сферы отношений. В настоящее время разрабатывается вторая по счету государственная программа подготовки проектов нормативных правовых актов (на 2006 – 2010 г.г.), которая должна оказать определяющее воздействие на принимаемые в этот период ежегодные планы подготовки законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.
По мнению Вишневского А.Ф. и Дмитрука В.Н. [49, с. 25 – 26], принятие планов подготовки законопроектов должно осуществляться Национальным собранием вместо их утверждения Президентом Республики Беларусь. Однако реализация данного предложения привела бы к ограничению органом законодательной власти права субъектов законодательной инициативы на внесение законопроектов в Палату представителей Национального собрания (далее – Палата представителей). В данном случае Национальное собрание решало бы не только, какие законы надо принимать, но и какие их проекты следует разрабатывать и вносить для последующего принятия Палатой представителей, а также выполняла бы несвойственную ей функцию – контроль за качеством и сроками внесения законопроектов. К тому же определенный Конституцией круг вопросов, по которым принимаются постановления Национального собрания, не включает в себя организацию планирования законотворческой деятельности в стране.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
