Изменение политического устройства страны повлекло за собой существенные изменения во всей законодательной системе и во взаимоотношениях различных субъектов права. С 1995 г. идет работа над законом “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”, с введением в действие которого будет достигнута правовая определенность в отношении многих проблем, что необходимо для их решения. Кроме того, разработаны и ждут своего рассмотрения проекты законов “Об археологическом наследии” и “О музеях-заповедниках”.
Согласно ст. 13 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” к числу основных задач национальных парков относятся сохранение историко-культурных объектов и восстановление нарушенных историко-культурных комплексов и объектов. Запрещается любая деятельность, которая может нанести им ущерб. Что же касается реальных правомочий национальных парков, то они сводятся к передаче историко-культурных объектов в “пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры” (п. 3, ст. 12) либо к закреплению историко-культурных объектов за национальными парками на праве оперативного управления (п. 5 той же статьи). Этого явно недостаточно для организации полноценной работы по сохранению историко-культурного наследия на территории парка, для развития инициатив национальных парков по управлению ресурсами культурного наследия.
Необходима разработка подзаконных актов, содержащих конкретные правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение всеми действующими в границах таких ООПТ хозяйствующими субъектами установленного режима охраны историко-культурных объектов. Зафиксированные законом правовые нормы достаточны только для однородных в управленческом отношении территорий, когда вся или большая часть земель и иных объектов недвижимости принадлежит одному юридическому лицу, выполняющему функции охраны.
Немало правовых проблем возникает в связи с отнесением земель в границах национальных парков к различным категориям. Хотя закон “Об особо охраняемых природных территориях”, Земельный кодекс и отдельные природно-ресурсные законы оговаривают недопустимость в границах ООПТ деятельности, не совместимой с их целевым назначением, в реальности эта установка не подкреплена конкретными правовыми мерами. Таким образом, одним из основных направлений совершенствования законодательства, в том числе путем разработки подзаконных актов (положений, постановлений, распоряжений), является регулирование правоотношений по режимам содержания имущества и земель, представляющих историко-культурную ценность и находящихся в границах национальных парков, но не обеспеченных формами правовой защиты от имени национальных парков.
В действующем законодательстве об особо охраняемых природных территориях и об охране и использовании памятников истории и культуры не содержится специальных норм, предусматривающих защиту культурного ландшафта и традиционной живой культуры. Культурный ландшафт частично находится под охраной, будучи расположен в границах тех или иных ООПТ. В то же время во многих случаях приходится наблюдать прогрессирующую деградацию этого ресурса. Причины тому — уязвимость самого объекта, сохранение качеств которого требует поддержания определенных видов деятельности, прерывание преемственности культурных традиций между поколениями, излишняя увлеченность руководства парков природоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт, отсутствие в нормативных документах понятия о культурном ландшафте, о его значимости как природно-культурного феномена, неразработанность механизмов его охраны. В России природные и культурные компоненты наследия в сфере управления разделены ведомственными барьерами, и предпринимаемые в их отношении действия заведомо плохо согласуются между собой. Ведомственная разобщенность в принятии решений и отсутствие солидарной ответственности за их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем.
В своей практической повседневной работе руководство национальных парков, как правило, опирается на индивидуальные правоустанавливающие документы — Положение о парке, Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, Положение об охранной зоне.
Положение о парке, к сожалению, нередко просто повторяет нормы закона “Об особо охраняемых природных территориях” и не содержит конкретных правовых механизмов реализации этих норм, то есть сводится к декларации. Этого явно недостаточно для реального сохранения историко-культурного наследия и интеграции его в программы развития национальных парков. Положение должно фиксировать:
— что именно отнесено к объектам историко-культурного наследия на территории парка,
— на каком праве владения могут находиться те или иные историко-культурные объекты в границах парка,
— каковы следствия такого правообладания (обязанности сторон),
— каков режим использования ценных в историко-культурном отношении участков и земель историко-культурного назначения,
— каков порядок заключения сделок по поводу таких объектов,
— что следует за нарушение установленных регламентов,
— в чем заключаются обязанности и права администрации парка.
Положение согласуется главой субъекта Федерации, на уровне которого возможно решение подобных вопросов и принятие соответствующих распоряжений и постановлений.
Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, и Положение об охранной зоне могут иметь очень большое значение для урегулирования правоотношений по поводу объектов культурного наследия, однако в действительности либо выхолащиваются в процессе многочисленных согласований, либо просто попадают в состояние перманентного согласования. Если закон требует согласования правового документа со всеми заинтересованными лицами, то такое требование должно быть исполнено. Однако на уровне опять же главы администрации субъекта Федерации можно издать постановление о порядке согласования. Такое постановление может жестко ограничить время согласительных процедур, установить предельное время “раздумий” согласующей стороны, приравнять отсутствие какого-либо реагирования вообще (что очень распространено) к согласию, а отказ от согласования обязать сопровождать аргументацией. Процесс согласования должен быть гласным и освещаться в местных СМИ с комментариями служб национального парка. Тем самым этот процесс может быть вовлечен в орбиту общественного внимания и получить оценку общественного мнения, которое вряд ли согласится с уничтожением или нанесением ущерба природным и культурным ценностям территории, определяющим ее региональное своеобразие и исключительность.
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРНЫМИ ЛАНДШАФТАМИ И ИНЫМИ ОБЪЕКТАМИ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
ВЫЯВЛЕНИЕ И ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Особенно актуальны для национальных парков выявление и инвентаризация историко-культурного наследия, составление схем, кадастров, реестров, электронных баз данных, поскольку эта информация отражает историко-культурный потенциал территории и является основой управления ресурсами наследия и вовлечения их в программы и проекты территориальной организации и развития парка. В большинстве случаев приходиться констатировать, что национальные парки не владеют достаточной для принятия решений информацией о расположенных в их границах историко-культурных ценностях. Информация об историко-культурных феноменах носит отрывочный характер, базы данных находятся в стадии становления, их логическая структуризация еще не завершена. Поэтому важно, чтобы разработка программных документов по культурному наследию для национальных парков предусматривала получение систематизированных сведений о том, что из себя представляет объект управления и как организовать его мониторинг. Необходимо подготовить краткую историческую справку по каждому из таких объектов, указать его предметную ценность, технические данные, состояние, угрожающие экологические и антропогенные факторы, установленный режим содержания и использования, сведения о пользователях. Составление кадастров и баз данных по каждому типу объектов имеет свои особенности.
Для недвижимых памятников истории и культуры необходимо учитывать:
· их исходную предметную ценность согласно избранным критериям,
· значение (федеральное, или общенациональное, и местное, или региональное),
· статус (объект имеет статус памятника, или относится к вновь выявленным памятникам, или вообще не учтен),
· компонентный состав (для ансамблей и комплексов),
· техническое состояние,
· степень разрушений (если они есть) и возможность восстановления первоначального облика (инженерная оценка),
· утраченные компоненты и детали,
· прошлое и современное использование,
· принадлежность,
· наличие и содержание охранных обязательств,
· наличие зон охраны,
· структуру землевладений на территории памятника и в зонах его охраны,
· наличие проектной документации по памятнику и ее достаточность,
· сведения о проведенной реставрации, реконструкции, консервации, имитации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
