4) перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимостью), с указанием сроком, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финансирования и других ограниченных ресурсов, причем эти объемы увязываются с задачами; 5) эффект от выполнения данной программы.
Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода.
Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей
(задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе
сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширительной,
версии, программа—это «комплекс локализованных во времени и
пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной,
структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной,
ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической,
институциональной политики, ориентированных на достижение как
качественно, так и количественно определенных целей социально-
экономического развития». Думается, при таком определении специфика ПЦП
размывается, программа становится неотличимой от плана.
Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.
Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.
Программно-целевой подход и среднесрочное макропланирование рыночной экономики. Проблема задействования данного подхода в регулировании российской экономики как таковая, включая вопрос использования при этом элементов технологии программирования в централизованно-директивном планировании (которая не стала высокоэффективным инструментом управления советской экономикой хотя бы потому, что сам народнохозяйственный план представлял, по сути, единую программу), — предмет самостоятельного анализа. Достаточно лишь отметить вслед за рядом авторов, с одной стороны, повышение роли ПЦП по мере усиления самостоятельности хозяйствующих субъектов и территориальных образований", с другой, — наличие серьезных недостатков в применении этого подхода, причем, к сожалению, даже в сравнении с дореформенной практикой. К числу подобных принципиального характера изъянов относится, в частности, следующий: если раньше рассматриваемые программы взаимоувязывались с планами развития экономики и в них выделялись приоритетные цели, достижение которых позволяло ускорить внедрение научно-технического прогресса, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельности отстающих регионов (чтобы подтянуть их до среднесоюзного уровня) или решить иные проблемы, выходящие за рамки отдельной отрасли или региона, то в настоящее время федеральные программы сплошь и рядом разрабатывают для решения частных ведомственных и региональных вопросов. Число программ стремительно растет (так, 45 федеральных целевых программ объединяют примерно 80 вполне самостоятельных целевых программ с федеральным статусом и отдельным финансированием), в результате чего утрачивается самый смысл ПЦП — концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижение результатов в заданные сроки.
Ракурс анализа ПЦП в данном случае — связь этого подхода с
макропланированием и индикативной формой последнего. В отличие от
бюджетного процесса, ограниченного годовым горизонтом, программирование,
как уже отмечалось, предполагает гораздо больший временной период.
Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и с
бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза
и долгосрочного макропрогноза, сбалансированных и по ресурсно-
технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность таких
прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих
лет уже представляет собой среднесрочный план. Разумеется, ежегодно
могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и
прогнозов, и бюджетных лимитов, однако они вполне укладываются, скажем,
в методологию скользящего планирования.
Программирование и структурная форма индикативного планирования.
Хотя индикативное планирование, как уже отмечалось, возникает уже на
основе сопровождаемого качественным прогнозированием бюджетного
процесса, применение ПЦП к решению крупных технико-экономических
проблем, очевидно, существенно обогащает содержание и форму этого
планирования.
В случае, когда на основе программ решаются вопросы структурной
перестройки и технологической модернизации экономики с согласованием
действий государственных органов с действиями негосударственных органов
экономического управления, хозяйствующих субъектов различных отраслей,
регионов и организационно-правовых форм, возникает более развитая —
структурная — форма индикативного планирования. Последнее в любой своей
форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном
(центральном) бюджете, включает ряд других специфических элементов,
которые будут охарактеризованы ниже (в том числе планы-договоры
уполномоченных государственных органов с поставщиками продукции для
госнужд и с получателями господдержки). Поэтому различение форм ИП
связывается с различием задач госрегулирования экономики. Коль скоро
вмешательство в нее государства ограничивается финансовым обеспечением
выполнения своих текущих хозяйственных функций, имеет место
конъюнктурная форма. Если же государство осуществляет при помощи
программ структурную политику, влияя на функционирование отдельных
отраслей и регионов (и предоставляя поддержку предприятиям в зависимости
от их надежно удостоверенных намерений по участию в этой политике), ИП
принимает соответствующую, более сложную, форму.
В этой связи особо важно подчеркнуть: сами по себе разработка, принятие и реализация целевых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формально, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом), ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно. Впрочем, в таком случае и программы, и бюджет обречены на невыполнение. Это нетрудно проиллюстрировать на примерах коллизий бюджетного процесса и срывов в применении ПЦП в Российской Федерации в последние годы: бюджеты исполняются в лучшем случае на 70%, а федеральные инвестиционные программы — еще хуже.
Тема 3
Е. Авграшин
Из практики французского индикативного планирования
Российский экономический журнал. №4, 1998
Постановка на официальном уровне задач создания в России системы
индикативного планирования', актуальность которых неоднократно
аргументировалась на страницах «Российского экономического журнала», не
может не привлекать внимание исследователей к практике ряда стран
развитой рыночной экономики, где индикативные планы доказали свою
эффективность в качестве одного из средств государственного
макрорегулирования. Среди этих стран выделяется Франция, ибо французская
система, как справедливо подчеркивалось в литературе, оказала
стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и
Великобритании, а в последнее время ее принципы все более пристально
изучаются и в определенной мере используются органами
межгосударственного регулирования ЕС. Информацию о некоторых
существенных моментах этой системы и ее эволюции, почерпнутую из ряда
первоисточников, и хотелось бы донести до читателей журнала.
Идейно-теоретические основы послевоенной французской экономической
политики сложились, во-первых, под воздействием кейнсианства. Во-вторых,
на их формирование повлияло то обстоятельство, что восстановление и
модернизация экономики осуществлялись в русле решения сформулированной
Ш. де Голлем глобальной задачи упрочения международного положения
Франции, в том числе на основе подъема экономики. Важную роль в решении
данной задачи сыграла система индикативного планирования, опиравшаяся на
высокую долю госсобственности в народном хозяйстве (сохранившуюся и
поныне, о чем свидетельствуют данные табл. 1). «Идейным отцом» системы
явился Ж.Монне.
Таблица 1.
|Страны |В |В валовом |В |В среднем по|
| |численности |внутреннем |капиталовложе|странам |
| |занятых |продукте |ниях в основ-| |
| | | | | |
| | | |ной капитал | |
|Германия |10,1 |11,1 |16,8 |12,6 |
|Италия |15,0 |20,0 |26,0 |20,3 |
|Великобритания|9,0 |12,0 |17,0 |12,7 |
|Франция |17,6 |19,5 |34,9 |24,0 |
|Испания |6,0 |14,0 |21,0 |13,6 |
|Голландия |6,3 |11,0 |7,0 |8,1 |
|Бельгия |11,0 |8,3 |14,0 |11,1 |
|Люксембург |5,0 |3,5 |4,0 |4,2 |
|Португалия |12,1 |21,0 |35,0 |22,7 |
|Греция |10,0 |19,0 |40,6 |23,2 |
|Дания |8,2 |6,0 |20,0 |11,4 |
|Ирландия |10,5 |14,7 |20,7 |15,3 |
Уже в конце 40-х годов была разработана и начала реализовываться
уникальная «демократическая система планирования», позволяющая органам
госуправления регулировать хозяйственные процессы таким образом, чтобы
«государственная бюрократия не задавила эффективное функционирование
рыночных субъектов». Вместо построения обычной иерархической системы
«сверху вниз» утверждалось планирование «снизу», базируемое на принципах
консультирования и согласования и включающее участие на равноправных
началах представителей различных «групповых интересов»: госслужащих,
предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно
рассматриваемой системе, план рождается в результате многоступенчатых
итераций, и в консенсусе относительно его реализации заинтересованы все
участники. Вместе с тем, плановые показатели не являются обязательными
(директивными), а выступают прежде всего в качестве экономических
индикаторов-носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре.
Определенные изменения во французской экономической философии
произошли лишь в конце 80-х годов и свелись главным образом к более
лояльному отношению и к большей восприимчивости к неолиберальным идеям.
Тем не менее, роль государства в управлении экономикой во Франции до сих
пор небезосновательно считается одной из наиболее существенных среди
промышленно развитых стран мира. Что касается собственно индикативного
планирования, то оно оставалось и остается элементом государственного
управления и регулирования французской экономики. Есть сведения об
одиннадцати разрабатывавшихся среднесрочных индикативных планах,
охватывавших все национальное хозяйство (соответствующая хронология
представлена в табл. 2).
Таблица 2.
|Порядковый номер индикативного |Период охвата, годы |
|плана | |
|Первый |1947-1953 |
|Второй |1954-1957 |
|Третий |1957-1961 |
|Четвертый |1962-1965 |
|Пятый |1966-1970 |
|Шестой |1970-1975 |
|Седьмой |1976-1981 |
|Восьмой |1981-1985 |
|Промежуточный |1982-1983 |
|Девятый |1984-1989 |
|Десятый |1989-1992 |
|Одиннадцатый |1993-1997 |
Планы составляются, как правило, на пятилетие, и в них фиксируются общие черты желаемого экономического и социального развития. При этом определяющую роль играет не столько собственно индикативный план, сколько сам процесс (процедура) его составления. Этот процесс отличается уже упоминавшимися многоступенчатыми итерациями, в результате которых не только происходит обмен информацией, но и достигается национальный консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления.
Индикативный план включает формулировки среднесрочных целей
развития экономики Франции, прогнозные показатели и тенденции,
концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций. Ключевые
разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых
потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В
большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных
(количественно определенных) плановых заданиях, но последние носят
второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение
«актов государственного вмешательства», охватывающих: а) основные задачи
государства в области экономики на плановый период; б) их детализацию
применительно к инвестированию и перераспределению государственных
доходов с указанием на источники финансирования капиталовложений и на
соответствующие государственные мероприятия (предоставление бюджетных
субвенций, госкредитование, льготное финансирование и т.д.). Французские
индикативные планы, иными словами, четко ориентированы на инвестиционную
деятельность. Причем если в первых планах присутствовали конкретные
отраслевые прогнозы и отраслевые плановые задания, то впоследствии их
заменили отмеченные «акты (программы) государственного вмешательства»,
разрабатываемые применительно к основным отраслям промышленности.
Характеризуемые планы, далее, охватывают и хозяйственный механизм,
который призван косвенно обеспечить достижение наиболее значимых
экономических индикаторов. Хотя, как уже отмечалось, плановые задания не
носят обязательного характера, индикативный план по сути своей является
активным средством государственного регулирования экономики: сего
помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели
народнохозяйственного развития, но и оказывает на них активное влияние.
Индикативный план принимается и утверждается Парламентом Франции.
Весьма специфична и институционально-организационная структура
планирования. Количество штатных сотрудников Комитета по планированию,
выполняющего организационно-управленческие функции, исчисляется
десятками. Однако собственно планированием занимается и включающий
совокупность экспертных комиссий Комитет по модернизации, куда входят
работники министерств и органов местной власти, представители
промышленников (это обычно руководители крупных фирм) и профсоюзов,
ученые и специалисты. Общая численность работающих в Комитете по
модернизации представителей и специалистов достигает 5 тыс. человек.
Комитет по планированию не обладает полномочиями исполнительной власти,
именно здесь — в процессе многоступенчатой согласовательной деятельности
— выявляются цели и приоритеты народнохозяйственного развития на
перспективу, которые во многом предопределяют и политический курс
Франции.
Существенными распорядительными полномочиями располагает такой
орган французской системы планирования, как Фонд экономического и
социального развития, финансируемый непосредственно из бюджета.
Предназначение Фонда —финансовое обеспечение программ, включенных в
индикативный план, прежде всего предоставление льготных кредитов.
Председателем Фонда является министр финансов Франции, а в директорат
входит председатель Комитета по планированию.
Эффективность системы планирования можно оценивать по двум линиям.
Во-первых, сравнивая плановые показатели с фактически достигнутыми. Во-
вторых, —осуществляя международные сопоставления (выясняя, оказало ли
планирование влияние на достижение более высоких темпов экономического
роста и на более рациональное использование ресурсов, в качестве базы
сравнения следует избирать во многом схожие национальные экономики, где
планирование отсутствует). Факты таковы, что эффективность планирования
во Франции достигла «пиковых» значений в 50-х—60-х годах, после чего
стала в определенной мере снижаться.
Начиная с седьмого пятилетнего плана фактические экономические показатели значительно отстают от плановых. В условиях нараставшей международной конкуренции Франция стала сдавать свои позиции. Мощное государственное вмешательство в экономику, прежде всего через систему индикативного планирования, создало искусственную защиту для отечественной промышленности от внутренней и внешней конкуренции, а с середины 70-х годов стало сдерживать позитивные структурные преобразования. Довольно частые смены-политических курсов в 80-х годах также не способствовали укреплению плановых начал. Восьмой индикативный план не был принят парламентариями (на законодательном уровне рассматривались лишь контрольные цифры плана), и новое левое правительство Франции разработало промежуточный двухлетний план (см. табл. 2); пришедшее же к власти правительство правого толка не сочло выполнение данного плана обязательным для себя. Девятый и десятый планы играли подчиненную роль в системе государственного управления экономикой, а последний (одиннадцатый) индикативный план не был разработан столь детально, как предыдущие; реальное управленческое значение ему придала главным образом попытка согласования различных интересов.
Более сложная картина наблюдается в отношении совершенствования
структуры экономики. В таких отраслях экономики, как электроника,
химическая индустрия, средства связи, атомная промышленность,
информатика, самолетостроение и автомобилестроение, в продуцировании
передовых технологий Франция удерживается в числе мировых лидеров. Вместе
с тем в целом структура национальной промышленности ухудшилась, ее
конкурентоспособность в международном сопоставлении упала; уровень
технологической вооруженности труда во Франции выше, чем в среднем в
странах ЕС, но отстает от уровня США, Японии, Германии и Великобритании.
Французские фирмы все с большим трудом могут конкурировать с
американскими ТНК. Отрасли-производители передовых технологий сумели
выжить за счет государственной поддержки, тогда как традиционные отрасли
перерабатывающей промышленности во многих сегментах мирового рынка
оттеснены зарубежными фирмами.
Активная роль государства в экономике Франции создает стране
известные трудности в системе общеевропейской интеграции. Органы ЕС, с
одной стороны, воспринимают, как уже отмечалось, некоторые черты
французского опыта, а с другой, — оказывают определенное давление на
Францию, требуя ослабить государственное вмешательство в экономику.
ЛИТЕРАТУРА
1.БЕЛОРУССКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ №2, 1999г.
2.РОССИЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ №4 1998г.
3.РОССИЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ №7 1998г.
-----------------------
|2. Капитальные расходы|
|2.1. Валовое накопление|
|госсектора |
|2.1.1. Валовое |
|накопление основного |
|капитала |
|2.1.2. Изменение |
|запасов материальных |
|оборотных средств |
|2.2. Капитальные |
|трансферты и чистое |
|кредитование |
|2.2.1. Валовое |
|накопление |
|нефинансовых |
|предприятий |
|2.2.2. Чистое |
|кредитование, в т.ч.|
|ссуды на жилищное |
|строительство |
Рис. 2. Классификация статей бюджета
