2. Фонд субвенций. В отличие от дотаций, субвенции предоставляются на определенные цели. С их помощью федеральные власти могут воздействовать на структуру региональных бюджетов, стимулируя, например, расходы на образование, здравоохранение, культуру и т.д.
Основным принципом предоставления субвенций должно стать долевое участие Федерации в финансировании соответствующих расходов регионов. При этом, чем ниже бюджетная обеспеченность региона, тем более высокой должна быть доля федерального бюджета.
3. Фонд регионального развития. Задача этого фонда – оказывать поддержку слаборазвитым и / или депрессивным регионам в финансировании инвестиций (главным образом, в производственную и социальную инфраструктуру). Распределяться его средства могут по формулам (в зависимости, например, от уровня развития инфраструктуры и налогового потенциала регионов) или путем конкурсного отбора проектов. В любом случае региональные и местные власти должны участвовать в финансировании этих инвестиций, гарантируя при этом целевое использование федеральных средств.
4. Фонд поддержки реформ. Не секрет, что реформы в разных регионах идут с различной скоростью. Во многом это объясняется не объективными факторами, а экономической политикой региональных властей. В переходный период федеральное правительство должно по отношению к регионам играть ту роль, которую в отношении него самого играет Международный валютный фонд. Доступ к ресурсам фонда поддержки реформ должны иметь регионы, чья финансовая и социально-экономическая политика соответствует заранее установленным критериям. Источники его формирования – часть фонда трансфертов, а также кредитов МВФ и Всемирного банка.
Финансовую поддержку субъектов РФ планируется осуществлять почти исключительно на базе ФФПР, объединив в нем практически все остальные ее направления.
Поскольку основная цель функционирования ФФПР – выравнивание субъектов
РФ по критерию бюджетной обеспеченности, уменьшение размеров фонда с
одновременной ликвидацией иных форм финансовой поддержки выглядит
нелогичным. Как свидетельствует бюджетная статистика, разрыв между
собственными душевыми доходами наиболее или наименее обеспеченных
региональных бюджетов с каждым годом нарастает, и средств для блокирования
этого процесса востребуется никак не меньше, чем ранее. Между тем в 1998 г.
уменьшается не только абсолютная величина ФФПР (что объяснимо стремлением
сформировать «реальный бюджет»), но и относительный его объем (к суммарным
расходам федерального и к его налоговым доходам).
При этом необходимо иметь в виду тот факт, что в соответствии со
статьей 25 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» размер
ФФПР на 1996-1998 гг. был установлен на уровне 15 % налоговых поступлений.
Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки
должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального
бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных
и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета. К числу
подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг
общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен
(например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для
доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных
заимствований в регионах и пр.
Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты – показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом, чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций.
2.3 Налоговые поступления.
Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является
отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и
бюджетных законов, в отличие, например, от Германии, где также совместно
используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией
и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а
между субъектами Федерации и местными властями – ежегодным законом о
бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов
Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при
распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые
различные варианты: единые нормативы (Свердловская область);
дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные
нормы в отношении городов регионального значения и единые для других
территориальных единиц (Хакасия, Марий-Эл, Чувашская республика и др.).
Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия – объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.
Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой “медали” - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирования пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.
Рынок требует налоговой формы изъятия части доходов хозяйствующих субъектов, отдельных граждан в бюджет, так как только налог может обеспечить полную самостоятельность плательщиков в использовании финансовых ресурсов. С помощью налогов наилучшим образом решается не только фискальная, но главным образом функциональная задача, стоящая перед системой платежей в бюджет.
Налоговая ставка должна рассчитываться с учетом реального уровня доходов населения и предприятий, системы цен, процента за кредит, ставок амортизационных отчислений, т.е. согласовываться со всей системой экономических инструментов управления, чтобы в совокупности и взаимосвязи обеспечить эффективное регулирование экономики.
Именно налоговый механизм регулирует выбор конкретных форм организации хозяйственной деятельности, способствует развитию различных форм собственности.
Введение твердых единых налоговых ставок создает равные стимулы к интенсификации производства у всех субъектов хозяйствования. Система налоговых льгот способствует ускоренному обновлению производственного потенциала, росту расходов на научно-исследовательские работы, осуществлению мероприятий по охране окружающей Среды и т.д., что также стимулирует рост эффективности производства.
Право установления налогов принадлежит государству. Ему же принадлежит и право выбора налоговых форм. Налоговая деятельность местных органов власти протекает в рамках, очерченных государством. Теория и практика показывают, что наиболее целесообразным с точки зрения согласования и комплексной реализации группы интересов республика-субъекты Федерации - район - город является разделение доходных источников, когда бюджеты разных уровней получают законодательно определяемые, в ряде случаев независимые друг от друга источники доходов.
Как свидетельствует мировой опыт, значение этого принципа особенно велико в странах со сложным национальным составом и национально- государственным устройством. В этих условиях не может быть применен принцип формирования доходов бюджетной системы “снизу-вверх” по так называемой одноканальной системе, так как это создает зависимость федерального бюджета от нижестоящих бюджетов, но, как показывает практика, любая субъективная зависимость (и мест от центра, и центра от мест) оборачивается в итоге потерей бюджетных средств, ухудшением положения социально незащищенных слоев населения и бюджетных учреждений из-за взаимных претензий и невыполнения обязательств всеми сторонами.
В 1999 году законодательным (представительным) органам субъектов
Российской Федерации рекомендуется принятие закона субъекта Российской
Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного
самоуправления в соответствии с Федеральным законом “О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации”.
В названном законодательном акте устанавливаются:
- перечень местных налогов и сборов;
- перечень других собственных доходов местных бюджетов;
- доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе;
- нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года), устанавливаемые сверх долей федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе;
- доли (в процентах) и нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных регулирующих налогов.
Доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами
разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной
основе, а также устанавливаемых сверх этих долей нормативы отчислений в
местные бюджеты от регулирующих доходов устанавливаются в законе субъекта
Российской Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного
самоуправления в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта
Российской Федерации.
