Оценка нематериальных активов является одной из наиболее проблематичных даже в коммерческой сфере, и ее определение осуществляется через систему косвенно влияющих на финансовый результат факторов. В бюджетной сфере этот вопрос представляется еще более сложным, т.к. значительная часть нематериальных эффектов мероприятий, финансируемых из бюджета, не преследует цель получения какой-либо финансовой выгоды, а носят морально-психологический характер. Ценностям потенциальных пользователей. Как показывает практика, наибольшие затруднения при использовании различных методик вызывают вопросы трактовки используемых в них показателей, получения соответствующих исходных данных и трудоемкости расчетов. Поэтому, во-первых, необходимо учитывать реальный уровень теоретических знаний большинства потенциальных пользователей (от федеральных министерств до муниципальных образований) и избегать использования специальных терминов без крайней необходимости, либо сопровождать их необходимыми пояснениями.
Во-вторых, применение методики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому в расчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок их распространения.
В-третьих, следует подумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов в зависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчеты выполняются. Так, если стоимость проекта составляет от 5 млрд. руб. и выше, как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов в соответствии с приказом № 139/82н и по методике ВК 477, содержащей более 200 листов, представляется вполне оправданной. В то же время, выполнение таких расчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и даже бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли экономически оправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостью самого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность и целесообразность создания частных методик с градацией не только по видам и формам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансирования, выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихся по количеству используемых показателей, доступности необходимых данных и сложности расчетов.
Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:
цель - характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;
задачи - перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;
работы - действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.
Эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.
Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественном транспорте.1 Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения, задачей -улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов, мероприятием - оборудование транспортных средств турникетами.
В результате получаем следующие качественные (в целях демонстрационного примера количественные значения не имеют принципиального значения) характеристики эффективности расходования бюджетных средств:
на реализацию работ — эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);
на решение задачи - эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);
на достижение цели — эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках, пассажиры испытывают повышенную психологическую нагрузку из-за сбоев в работе оборудования и уменьшения пространства для прохода).
Трем видам эффективности расходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности в соответствии с уровнями принимаемых решений:
эффективность достижения целей мероприятия — законодательный орган и высший орган исполнительной власти;
эффективность решения задач - главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие и представивший мероприятие для выделения бюджетных средств на его финансирование;
эффективность реализации работ - организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета на реализацию мероприятия.
Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадии рассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективность принятых управленческих решений.
Проектируемые и фактические значения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей и решения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК 477 или представленной в приказе № 139/82н.
При этом следует отметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет большое значение для совершенствования прогнозирования и управления проектами в предстоящих периодах.
3. Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о его исполнении
Отчетная стадия бюджетного процесса представляет собой один из механизмов, позволяющих обеспечить прозрачность и подотчетность исполнительных органов, и шире — подотчетность государства (публично-правовых образований) перед обществом. Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяя запросы и интересы пользователей информации о публичных финансах — законодателей, органов внешнего финансового контроля, потребителей публичных услуг, кредиторов и поставщиков услуг для публично-правовых образований, экспертов, в целом общества.
К настоящему времени в развитии отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации можно выделить несколько этапов.
На первом этапе (до 2000 г.) отчетной стадии, являющейся заключительной стадией всего бюджетного процесса, не придавалось должного значения. Установленная ст. 114 Конституции Российской Федерацией обязанность Правительства РФ представлять законодателю отчет об исполнении федерального бюджета не имела актуального значения и четкого правового регулирования на уровне федеральных законов. Действовавший в этот период времени Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» содержал только нормы о необходимости ежегодного
опубликования отчетов об исполнении бюджетов (ст. 15) и о представлении законодателю ежегодно в мае, следующего за отчетным годом, отчетного доклада и отчета об исполнении республиканского бюджета РСФСР за прошедший финансовый год, который подлежал утверждению простым большинством голосов законодателей (ст. 24).
Исходя из того, что в Конституции РФ отсутствуют нормы о необходимости утверждения отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой или Федеральным Собранием (в форме постановления Госдумы или федерального закона), в период до 2000 г. ни один отчет об исполнении федерального бюджета не был представлен парламенту в форме проекта федерального закона об исполнении бюджета. Данное положение лишало возможности законодателя принять правовое решение по отчету об исполнении федерального бюджета.
Ситуацию не смогло исправить и принятие Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 79-ФЗ «О сроках внесения и структуре проектов федеральных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Федерации за 1993 год, федеральных бюджетов за 1994 и 1995 годы», нормы которого так и не были реализованы.
При этом необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие четкого правового регулирования вопроса о рассмотрении законодателем отчетовоб исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации до 2000 г. регулярно утверждались в форме федеральных законов. Во многих субъектах РФ также в форме законов утверждались отчеты об исполнении бюджетов.
Со вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ ситуация с представлением и утверждением отчетов об исполнении федерального бюджета радикально изменилась. На втором этапе развития (2000-2007 гг.) произошло* законодательное оформление формы, в которой парламент принимает к рассмотрению и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета (федеральный закон об исполнении федерального бюджета).
Благодаря нормам Кодекса бюджетный процесс на федеральном уровне стал носить завершенный характер — регулярно, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 1999 г., с соблюдением установленных Кодексом процедур стали приниматься федеральные законы об исполнении федеральных бюджетов. На каждый из этих отчетов в соответствии со ст. 277 Кодекса законодателю стали представляться также заключения Счетной палаты РФ, содержащие развернутые характеристики и оценки исполнения федерального бюджета.
Для этого периода характерно постепенное повышение значения отчетной стадии бюджетного процесса, которое связано, в том числе, с проявляемым интересом к заключениям Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета со стороны законодателей. Положения Заключения Счетной палаты РФ, составной частью которого являются заключения её аудиторов, рассматриваются наряду с информацией, представленной Правительством Российской Федерации в пояснительной записке к отчету об исполнении федерального бюджета. В ходе рассмотрения у каждой из сторон есть возможность ответить на интересующие законодателя вопросы. Таким образом, у законодателя складывается объективная картина исполнения федерального бюджета в отчетном периоде. В свою очередь, те замечания и предложения, которые высказываются в ходе рассмотрения отчета в Государственной Думе и Совете Федерации, являются для Правительства РФ основой для совершенствования деятельности по формированию отчета об исполнении федерального бюджета и материалов к нему. Так, на основе предложений законодателя Правительство РФ, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 2004 г. стало представлять в качестве самостоятельного документа информацию об исполнении всех текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете за соответствующий отчетный год. основания вообще усомниться в наличии отчетной стадии бюджетного процесса, поскольку другим трем предшествующим стадиям бюджетного процесса посвящены отдельные разделы Бюджетного кодекса РФ (VI, VII и VIII), входящие в часть III Кодекса под названием «Бюджетный процесс». В то же время, как отечественный опыт последнего десятилетия, так и зарубежный опыт показывают, что наряду с исполнением бюджета составление и утверждение отчетности об исполнении бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса, которую не следует идентифицировать с институтом финансового контроля. При этом отчетная стадия бюджетного процесса заканчивается принятием особенного бюджетного закона — закона об исполнении бюджета.
